来源：纵横杂志 刘焕性 

1999 年 7 月 1 日，《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）正式施行，随着我国经济社会和资本市场的快速发展，《证券法》历经了 2004 年、2013 年、2014 年 3 次修正和 2005 年、2019 年2 次修订，这些修改和完善意义重大，为规范证券发行和交易行为、保护投资者合法权益、优化金融资源配置、强化资本市场监管、促进资本市场持续健康发展提供了有力的制度保障。

经济学家厉以宁

本文讲述的是经济学家厉以宁参加《证券法》起草工作的故事。

2016 年 5 月 30 日，厉以宁在北京大学光华管理学院 30 周年院庆上的致辞中回顾了改革开放以来光华管理学院在经济社会发展中所经历的十件大事，其中第三件大事就是参加《证券法》的起草工作。厉以宁讲，制定《证券法》的想法是在邓小平南方谈话以后提出的，因为股票和股份制在当时已经推行了，上海、深圳都出台了各自的规定，但是还没有全国性的法律规定。股票的发行和交易应当如何规范、股份制企业应当如何组建？这些在当时都是迫切需要解决的问题，迫切需要有一部法律来进行指导和规范，于是《证券法》的制定就被提上了日程。

厉以宁说，《证券法》的起草，最早是七届人大提出来的，经过八届人大，到九届人大才出台。在 1992 年 6 月的一次全国人大常委会委员长会议上，万里委员长提出应该加强金融领域的立法，于是《证券法》的制定就被提到议事日程上来。考虑到《证券法》是一部涉及多个部门的法律，同时专业性很强，会议认为不宜由某一个部委牵头起草，最好由全国人大常委会中的专家委员组成证券法起草小组来进行起草。

厉以宁讲，他出任《证券法》起草小组组长据说是万里委员长推荐的。当时他担任全国人大第七届常委、全国人大财经委员会副主任委员，虽然还没有买过股票，但对资本市场已经有一定的研究。由专家牵头主持法律的起草工作，这在当时不仅是立法工作中新的尝试，而且有利于打破部门立法可能存在的凸显部门利益的弊端，很具有开创性，并且起草《证券法》是由国家最高立法机构组织的，责任重大、使命光荣，所以当有关方面征求他的意见时，他就同意了。

就在讨论组建起草小组的时候，深圳市发生了一场股票抢购风波。那年 8 月初，深圳决定发行价值5亿元的新股票，采用抽签方式认购，1 张身份证限购新股抽签表 1 张，中签后可认购新股 1000 股。消息公布后，全国各地有 100 多万人涌向深圳，邮寄到深圳的居民身份证达 300多万张。从 8 月 7 日晚上开始，大批居民开始在各个发售点排队，并很快将发售点挤得水泄不通；9 日下午，部分没有买到抽签表的股民以股票发售存在“走后门”“私下发售”等现象为由，开始在街头聚集，并逐渐演变成群体事件，直到市政府答允彻查此事并增发 50 万张新股认购抽签表兑换券，人群才陆续散去。事后查明，当时深圳金融系统内部确有截留私买抽签表的情况，此类情况造成了股票市场一定程度的混乱。这一事件引发了国内各界的关注，社会舆论普遍认为股票市场必须规范化、法治化，这也进一步证明了万里委员长的预见性，我国亟须制定证券市场方面的法律。

深圳股票抢购风波两天后，在几经协商的基础上，《证券法》起草小组正式成立，组长为厉以宁，成员有北京大学经济管理系副主任曹凤岐、北京大学经济学院副院长高程德、北京大学经济管理系教授刘力和王立彦、全国人大财经委员会办公室副主任王连洲等。同时，起草小组还设了两位顾问，一位是时任全国人大财经委员会副主任、著名经济学家董辅礽，另一位是时任全国人大法律委员会副主任、著名法学家江平。工作人员主要来自当时的北京大学经济管理系、全国人大财经委员会办公室和全国人大法律委员会办公室。

《证券法》出台的经过

厉以宁在参加全国政协的会议和专题调研间隙，数次跟我讲过他主持起草《证券法》的往事。 他说，《证券法》的起草、出台是一个曲折的过程、 一个不断探索和实践的过程，自 1992 年 8 月 12日起草小组正式投入工作，到 1998 年 12 月 29 日九届全国人大第六次会议表决通过《证券法》， 前后跨三届人大，历时六年多，出台的历程实属 不易，出台后对经济发展和资本市场的影响深远。

厉以宁讲，起草小组成立后，用一年多的时间开展了广泛深入的调查研究。首先是对英国、美国、韩国、日本等国证券市场的法律法规进行了学习、研究和探讨；其次是实地考察了我国香港、上海、深圳等地证券市场，看看他们是如何管理和运营的；最后是参考学习了这一时期我国颁布的一些法律法规。在此基础上，起草小组热情高涨，当年年底就拿出了《证券法》草稿，召开了“中国证券市场发展研讨会”，并在一定范围内征求意见。但是起草小组没有想到，由于当时我国证券市场发展还不太成熟，人们对证券市场的认识还不统一，所以社会上对《证券法》涉及的一些重大问题有很大争论和分歧。因此，厉以宁带领曹凤岐等起草小组成员，开始对《证券法》草稿进行修改和调整。

在此期间，厉以宁在 1993 年 3 月 15 日召开的第八届全国人民代表大会第一次会议上继续当选为全国人大常委会委员，并转到全国人大法律委员会，担任法律委员会副主任。厉以宁说，担任法律委员会副主任的五年，对他系统转入经济法的学习和研究、更好地组织《证券法》的起草和修改工作很有裨益。他每隔一段时间都要跟曹凤岐等起草小组成员一起研究工作进展情况和所遇到的问题，逐字逐句推敲所起草的《证券法》条文，并在当年 7 月组织召开了“证券法难点问题高级研讨会”。研讨会由来自全国人大财经委员会、法律委员会、法工委，国务院相关部委以及有关银行和券商的代表参加，与会代表就《证券法》涉及的管理体制、场外交易、国家股和法人股的地位等问题，进行了深入研讨和激烈争论。

1993 年 8 月，八届全国人大常委会第三次会议初审了《证券法》草案，时任全国人大财经委主任柳随年从起草的目的、指导思想、原则、内容等方面作了详细汇报，并就草案涉及的股票发行核准制、广义证券的定义等问题作了说明。会议认为，草案从总体框架和具体内容来看都是不错的，同时，有关问题还需要进一步研究深化，起草小组要根据会议提出的意见再进行修改。

到了 1994 年的时候，厉以宁将《证券法》在修改过程中遇到的问题归纳为四个：一是国有股能否流通；二是怎样实现市场主体行为的规范化；三是证券交易所采取什么样的管理体制；四是能否实行上市公司注册制而不是审批制。在随后的四年时间里，全国人大财经委员会、法律委员会、法工委和起草小组就相关条文的内容进行了多次研讨、争论和协商，在国务院系统和相关部门广泛征求了意见，就《证券法》草案修改的整体架构和相关争议条目基本达成了一致意见。

1998 年 3 月 5 日，第九届全国人民代表大会第一次会议召开，厉以宁继续当选为全国人大常委会委员，并重回全国人大财经委员会担任副主任。会后不久，李鹏委员长召集证券法起草小组的专家开会。厉以宁说，他在向李鹏委员长汇报时，集中讲了起草《证券法》的指导思想、总体框架、基本内容，以及当时存在的个别问题，主要是要不要实行配额制、要不要涉及注册制、证券交易所要不要由国务院批准。李鹏委员长让他向田纪云副委员长汇报，争取早日解决存在的问题。在田纪云副委员长的协调和支持下，本着不脱离中国国情和当下实际的原则，《证券法》草案终于修改完成。

1998 年 10 月，九届全国人大常委会第五次会议再次对《证券法》草案修改稿进行审议，原则上通过了此稿，并就个别细节问题提出进一步完善的意见。12 月 29 日，九届全国人大常委会第六次会议高票表决通过了《证券法》，全场掌声不绝。

这部规范证券市场运作的基本大法的出台，标志着我国证券市场的发展步入了一个新阶段。

《证券法》的主要内容

厉以宁说，《证券法》起草之初，曾用过《证券交易法》的名字。1993 年 1 月 8 日，在起草小组邀请有关部委和专家学者召开的《证券交易法》草稿研讨会上，部分与会人员建议修改《证券交易法》的名称，认为如果叫《证券交易法》则该法律可规范的内容过窄，应改为《证券法》，以便对证券管理体制、股票和债券等发行与交易过程进行全方位的规范。此后，即改称为《证券法》。

1998 年版的《证券法》，共有 12 章 214 条，从内容和范围确定的对象来讲是比较全面的，涉及总则、指导思想、立法原则，以及发行和交易、监督和管理的法律责任和自律原则等；从总体结构上来讲也比较合理。比如，第一章《总则》9 条中的第一条，就开宗名义地明确了《证券法》颁布的根本目的是为了规范证券发行和交易行为 , 保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展。第三条规定，证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。第四条规定，证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守自愿、有偿、诚实信用的原则。第五条规定，证券发行、交易活动必须遵守法律、行政法规，禁止欺诈、内幕交易和操纵证券交易市场的行为。第七条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理，国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。第八条规定，在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。第九条规定，国家审计机关依法对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构进行审计监督。这七项规定，在此后的历次修正和修订过程中，都没有发生过变化。

从《证券法》的第二章《证券发行》到第十二章的《附则》，对证券发行、上市、信息披露、交易、上市公司收购、证券交易机构及场所的设立程序作出了详细规定，明确了证券监管机构的法律地位，阐明了监管机构的职责及有权采取的监管手段，从而确立了证券市场在我国的法律地位。特别是第二章《证券的发行》和第三章《证券的交易》，分别用 20 条和 48 条对证券发行的条件、股票发行的程序、公司债券的发行条件与程序、证券发行审核制度、证券承销商权利和义务、证券发行方式与发行价格、证券交易方式、信息披露制度，以及证券交易所的设立和解散、证券公司的设立与监管等，进行了详细的规范，标志着证券市场自上海和深圳两个证券交易所成立以来8年多的实践成果得到了法律的认可，标志着社会各界对证券市场在促进国民经济及社会发展方面所起到的积极作用达成了共识，有利于推动证券市场的进一步发展。

此外，《证券法》还在第十一章《法律责任》里用了 36 条，对擅自发行证券、未按照有关规定披露信息、非法开设证券交易场所、伪造变造或者销毁交易记录、进行内幕交易、操纵证券交易价格、制造证券交易的虚假价格或者证券交易量、编造并且传播影响证券交易的虚假信息、欺诈客户等违法行为，规定了经济行政处罚及其应承担的法律和刑事责任。也正因如此，《证券法》的颁布实施，为此后证券市场的规范运作以及防范化解金融风险提供了有力的法律保障和制度依据。

《证券法》出台的意义

厉以宁讲，《证券法》是新中国成立以来，除《宪法》外第一部依靠社会力量和专家学者、由全国人大自己起草的法律。《证券法》的起草，按照国际通行做法，由国家的立法机关——全国人大的专门委员会主持，组织专家学者和业内人士共同参与，它的出台充分体现了立法的协商性和科学性。《证券法》出台的意义，主要体现在以下方面：一是，《证券法》的出台确立了我国证券市场法律规范的总体框架。1998 年版的《证券法》，对证券的发行、交易以及上市公司的权利和义务都作了明确规范，有助于规范市场秩序，提高上市公司质量，促进资产重组与并购，对民营企业、高科技企业的上市发展都是巨大的利好，也必将对我国市场经济的建设和国有企业的改革产生重大和深远的影响。二是，《证券法》的出台有利于促进我国证券市场的发展，保护投资者的利益。我国证券市场发展之初，存在一些包括内幕交易、证券欺诈、操纵市场、伪装上市等问题，《证券法》对这些违法行为都进行了严格禁止，并规定了相应的惩处措施，对于在公开、公平和公正的原则下保障证券市场走上正确健康的发展道路功不可没。同时，投资者是证券市场的“生命”，保护投资者的合法权益，有益于证券市场的长期稳定和健康发展。三是，《证券法》出台的整个起草、讨论和审议过程都是公开和透明的。《证券法》出台历时六年多，参加讨论的部门和人员之多、舆论媒体报道的时间之长、社会各界关注热度之高也是少有的，这为以后的立法工作提供了很多有益的经验和借鉴。四是，《证券法》的出台有利于防范和化解金融风险。证券市场如同一把双刃剑，既能给投资者带来高收益，又是一个存在高风险的地方；既能促进经济社会的发展，也可能给经济社会带来一定的动荡。《证券法》旨在抑制经济活动中的投机行为，尽可能消除因市场失灵而导致的价格扭曲以及由此而引起的资本配置效率下降等消极影响。五是，《证券法》的出台既借鉴了国外的有益成果，又结合了我国的现实情况，还注重了实施过程中的充分调控空间。《证券法》在起草和修改的过程中，本着能细则细、宜粗则粗的原则，这也为后来的修订和完善留下了一定的空间。

《证券法》的修改和完善

厉以宁讲，1998 年版的《证券法》虽然作用很大、影响深远，但它有四个问题没有解决到位。一是对证券的定义还不够贴切。虽然《证券法》中对何为“证券”进行了定义，但还远远不够，一些属于证券范畴的投融资活动还没有被纳入《证券法》的监管范围。二是由于当时客观条件的限制，对股票的发行只规定了从审批制转为审核制，而没有涉及注册制，这是由当时股票市场和社会认识的实际情况决定的。三是资本市场体系还有待进一步完善，中小企业板、创业板、新三板都要尽快建立或完善，当时能上市的公司只是股份制公司中的极少数，许多企业进行了股份制改造，如果产权不能交易的话，那么投进去的资金就如同死水，没有了流动性。四是对中国的机构投资应更加关注，既要支持他们的发展，又要加强监管，因为在国际上，真正的散户股民并不多，而在中国，散户却是大多数。散户投资具有一定程度的非理性，需要加强风险教育和引导，而对机构投资则需要加强监管，防止出现误导散户投资者或者炒作股票市场的行为。

厉以宁说，我国的股市走到今天不容易，西方国家的股市那么久了，美国《证券法》出台也那么多年了，依然还是在不断完善中。所以，随着时间的推移和实践的发展，《证券法》的不断修改和完善是必然的。1998 年版的《证券法》施行后，先后历经了 3 次修正和 2 次修订，其中2004 年、2013 年、2014 年的 3 次修正，只修改了少量条款和文字；2005 年的修订，在原有 214 条的基础上，新增 53 条，删除 27 条，并对一些条款作了文字修改，修订后的《证券法》共 240条，算是一次大幅度修改；2019 年的修订，增加了“信息披露”和“投资者保护”两章，修改变动的条文在 100 条以上，修订后的《证券法》条文 226 条，比 2005 年版《证券法》的 240 条少 14 条，算是又一次大幅度修改。

2020 年春节期间，厉以宁跟我们几个学生说，他近几天正在研读新修订的《证券法》。这次修订跟前几次相比，在证券定义、注册制改革、信息披露和加强投资者保护、提升违法成本等方面都有突破。这次《证券法》的修订，正值我国经济改革进入深水区，供给侧结构性改革是当前经济改革的重要目标，提高直接融资比重，对于深化金融供给侧结构性改革、加快构建新发展格局、推动经济高质量发展具有重要意义。我国资本市场已经走过 30 个年头，但直接融资的比重依然偏低，《证券法》作为规范直接融资的根本法律，担负着保护投资者、便利企业融资的重任，它的贯彻和实施，有利于打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的证券市场，有利于进一步发挥证券市场服务实体经济的功能，有利于保持证券市场始终在法治的轨道上不断前行。

本文选自《纵横》杂志2022年第9期“史事经纬”栏目，作者系全国政协农业和农村委员会办公室主任

   信息提供：张志国（《纵横》杂志）