来源：纵横杂志  宋维峰 

1950年10月7日，陕西省澄城县各界人民代表会议第二届第一次会议全体代表合影

20世纪50年代，在县一级的地方，先后产生过两种机构：一是县各界人民代表会议常务委员会（以下简称“县各代会常委会”）；二是不设政协县的各界人士学习委员会（以下简称“县学委会”）。两种机构履行统一战线组织的职责，在协助政府巩固新的政权、推动社会主义改造等方面发挥了重要作用。

设立各代会常委会 明确统战职能

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过了《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》。《共同纲领》规定，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。《政协组织法》规定，只在中心城市、重要地区及省会城市，经中国人民政治协商会议全国委员会决议后，设立全国政协的地方委员会。

1949年12月2日，中央人民政府委员会召开第四次会议，通过了市、县、省各代会及政务院各机关组织通则；1950年11月3日，通过大城市区各代会组织通则。在省、市、大城市区的通则中，规定了在各代会休会期间，设立各代会协商委员会，职权均为：协助本级人民政府实行各代会的决议；协商并提出对本级人民政府的建议；协助本级人民政府巩固革命秩序，并参加建设工作；负责筹备下届各代会；负责本级地区人民民主统一战线工作。（《市、县、省各界人民代表会议及政务院各机关组织通则》，出自 《人民日报》 1949年12月5日第3版；《大城市区各界人民代表会议组织通则》，出自 《人民日报》1950年11月14日第3版）但是，在县各代会通则的第十条中，没有提及设立协商委员会，而是在“县各界人民代表会议休会期间，设常务委员会”（《县各界人民代表会议组织通则》，出自 《人民日报》 1949年12月5日第3版），工作内容包括协商并提出对县人民政府的建议；联系代表，协助政府动员人民推行各种工作；负责进行下届各代会的准备工作。由此看来，县各代会常委会虽没有被明确规定是全国政协地方委员会，也不承担统一战线的工作，但其职责具有明显的协商机关性质和统战组织的特点。

1950年6月23日，全国政协一届二次会议通过了全国委员会关于地方委员会的决定。其中仅规定了人民政协省、市地方委员会在普选的本级人民代表大会召开以前，各代会设协商委员会代行全国政协地方委员会的职权（《中国人民政治协商会议全国委员会关于地方委员会的决定》，出自 《人民政协重要文献选编》上），仍然没有明确提出县各代会常务委员会是县一级的协商机关和统战组织。

新中国成立之初，为了完成好巩固新生政权、恢复国民经济等任务，迫切需要扩大人民民主统一战线，加强各民主党派、人民团体和民主人士的团结与进步，并通过他们开展团结和教育各民主阶级人民群众的工作。因此，党中央决定，将开展统一战线工作的责任从省、市协商委员会扩大到县的各代会常委会。（《关于县各界人民代表会议常务委员会职权的补充规定》，出自 《天津市政》1951年28期）

为落实这一举措，1951年4月21日至5月8日，全国政协召集全国省、市协商委员会秘书长会议，通过了《关于县各界人民代表会议常务委员会职权的补充规定》等五项关于加强地方各级协商委员会工作的建议案。

针对此前发布的县各代会组织通则第十条，《补充规定》除了细化作为协商机关的具体工作内容之外，还专门增加了有关统战工作的第四条：负责进行县人民民主统一战线工作，加强各民主党派、各人民团体和民主人士的团结与合作。从职责的角度明确了县各代会常务委员会就是统一战线的组织。同年5月，全国县的各代会传达全国省、市协商委员会秘书长会议精神，明确县各代会常委会是地方协商委员会。

人代会召开后暂时保留县各代会常委会

1952年底，土地改革已经基本完成，新政权已得到巩固，国家经济情况有了根本好转，工农业超过以往最高水平。这一切的胜利使人民的组织程度和觉悟程度大大提高。在这种情况下，应依照《共同纲领》规定，以普选方式产生各级人民代表大会，代替中国人民政治协商会议全体会议和地方各代会。（《中共中央关于召开党的全国代表会议的通知》，出自 《中共中央文件选集》第10册）翌年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议通过召开全国人民代表大会及各级人民代表大会的决议，并规定要在1953年内选举产生省（市）县、乡各级人民代表大会。《共同纲领》规定，全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议可就有关国家建设事业方针政策，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。周恩来也曾指出，在普选的人民代表大会召开后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动作用。但是地方协商机关，特别是发挥协商机关和统一战线组织的县各代会常委会和县级地区的各界代表人士如何安置，还需要进一步研究讨论。（《人民政协重要文献选编》上）

1953年6月25日至7月22日，党中央召开第四次全国统战工作会议。会议议程有五项，其中包括“普选中民主人士的安排”和“统一战线的组织和做法问题”。这一时期，我国正处在逐步向社会主义社会过渡的重要时期，党的中心任务是逐步实现国家工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。随之而来的，是国内阶级关系和统一战线内部发生深刻变化。为了适应这一新的情况，中共中央提出统一战线当前的任务是：在加强工人阶级领导和巩固工农联盟的基础上，进一步团结和教育资产阶级、城市上层小资产阶级、从地主阶级分化出来的带有资本主义特点的人士，上述阶级、阶层的知识分子和与这些阶级、阶层相联系的民主党派、代表人物以及少数民族和宗教界的上、中层人士，争取他们中的大多数人，逐步接受社会主义的改造，“这是使我们国家稳步地过渡到社会主义社会的重要条件之一”。（《全国统战工作会议关于人民代表大会制度实行后统一战线组织问题的意见》，出自 《中共中央文件选集》第14册）

对于如何安排各界代表人士，毛主席就曾在1950年全国政协一届二次会议上强调：“只要谁肯真正为人民效力，在人民还有困难的时期内确实帮了忙，做了好事，并且是一贯地做下去，并不半途而废，那么，人民和人民政府是没有理由不要他的，是没有理由不给他以生活的机会和效力的机会的。”（《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，出自 《建国以来毛泽东文稿》第6册）按照这一方针，各级党委对那些在各方面有代表性和社会影响力、接受中共领导、拥护共同纲领、政治上清白的人士，根据具体情况在人民代表大会、人民政府、统一战线组织、人民团体等方面进行安排。但是，党中央也明确要求：“在统一战线组织的代表会议和人民代表大会之间，对民主人士的安排，除必须兼任者外，应分别作适当安排。”（《关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》，出自 《中共中央文件选集》第14册）也就是说，在县等各级地方，大部分各界代表人士不会同时兼任人大代表和政协委员。

在人民代表大会制实行后设立统一战线组织的标准方面，省和省辖市以上的城市，北京、天津、上海等14座大城市的区设立政协地方委员会，其郊区和省辖市的区基本不设立，在县一级则根据实际工作需要进行设立。比如，为了便于进行华侨的工作，针对侨眷聚居的广东、福建等地的县设立政协机构；在一些少数民族或宗教界人士较多的县，或教派关系复杂的县，也设立政协的县级委员会；在资本主义工商业比重较大和各方面代表人物多的县才设立政协县的委员会。也就是说，如果县级地区群众身份多样，具有统战工作价值，则设立县级政协委员会；反之，则不设立。

统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，在民主革命和建立新政权时期都显示出了无可替代的价值。在贯彻社会主义过渡时期总路线时，党中央对发挥好这一法宝的作用更加重视，对如何安排人民代表大会召开后的统战组织也十分地审慎。按照《共同纲领》中“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”规定，在地方各级人民代表大会逐级举行后，各代会常设机构同时又是人民民主统一战线组织的地方协商机关（包括省、市协商委员会，市辖区协商委员会，县常务委员会和市镇协商委员会）应随各代会的结束而结束。但在提出设立地方统战组织的标准时，全国政协二届一次会议尚未召开，这一方案也未经政协会议讨论。因此，在地方人民代表大会召开之后，在政协第二届全国委员会召开之前，党中央对地方协商机关的安置采取了慎重方式。在这一时期，代行人民政协地方委员会职权的省、市等各级协商委员会和县各代会的常委会暂时全部保留。各机构的名称、组织、人事均不改变。对这一做法，党中央详述其三项好处：一是可使此后仍然设立统战组织的地方在工作上不致脱节。二是使各地方能够有充裕的时间妥稳地研究本地区的统战组织是否有必要设立。对于这一点，党中央进一步说明，各地方按上述标准研究出方案后，还要呈报中央进行通盘考虑，如自行执行，则可能发生全国范围内不平衡的情况，届时改正恐有困难。三是对于协商机关中一部分不能当选为人民代表大会代表的民主人士，可以从容地安置，不会因为协商机关结束后被搁置一旁，从而引起统一战线中的波动。关于这一时期仍然保留的协商机关工作，除了联系各代会的代表和审议政府法案这两项职责之外，其他工作仍继续开展。在第二届人民政协召开和新的政协组织法（即政协章程）颁布之后，不需要设立统战组织的地方，可将原来的协商机关撤销，对其中民主人士要提前做出适当安置；凡应设立统一战线组织的地方，可由原协商机关负责地方政协委员会的筹备工作。（《中央统战部关于县市以上地方各级人民代表大会制实行时安排民主人士和人民代表大会制实行后人民民主统一战线组织问题的补充意见》，出自 《中共中央文件选集》 第15册）

撤销各代会常委会做好解释安置工作

1954年3月21日，全国省、市委以上统战部长会议召开，主要讨论全国人民代表大会，各省、市人民代表大会和人民政府委员会中民主人士的安排方案。在谈到县、市和市辖区人民代表大会和人民政府委员会要注意安排民主人士时，专门提出“估计将来县协商机关会大部取消，对于这些县的常务委员会中的民主人士，都要采取各种适当方法加以安排或安置”。（《关于省、市人民代表大会和省、市人民政府委员中民主人士安排方案的意见》，出自 《中共中央文件选集》第16册）依前文所述，大部分各界代表人士不会兼任人大代表和政协委员（前引文献第一部分同样提出“主要人物兼一职，最多兼二职，其他尽量不兼职”），可以得出结论：除个别情况外，县级地区社会结构简单；符合标准的各界代表人士均已被安排在人民代表大会或人民政府委员会，无法也无必要组成县级政协。

1954年12月21—25日，全国政协二届一次会议召开，通过了《中国人民政治协商会议章程》。关于政协地方委员会的设立，章程规定：“省、自治区、直辖市和市设立；其他地方有必要时也可以设立地方委员会。”在《关于〈中国人民政治协商会议章程（草案）〉的说明》中，对这一规定中县设立政协委员会的解释是：“县主要是农业区，社会关系比较简单，因此，除少数的县在有必要时可以设地方委员会外，大部分的县不需要设地方委员会。同时，有些市，如因人口少，社会关系比较简单，也可以考虑不设地方委员会。”（《关于〈中国人民政治协商会议章程草案〉的说明》，出自 《人民政协重要文献选编》上）政协章程颁布后，全国县级各代会常委会于1954年至1956年陆续撤销。

为了进一步做好解释和后续的工作，1955年3月，党中央印发文件，要求在不设立政协委员会的县，要把不设政协组织的理由向各界讲清楚，除了对原有各代会常委会中的民主人士加以妥善安排之外，“这些地方的党委今后应当通过其他各种方式继续加强统一战线工作”。（《中共中央关于市县人民委员会中党员和非党人士的比例及市县设置政协委员会等问题的规定》，出自《中共中央文件选集》第18册）但是在这些县级地区，具体通过何种组织落实这一工作，是需要进一步设计和探索的。

对不设政协的县提出新的统战工作要求

从1953年起，我国开始了以实施发展国民经济第一个五年计划为中心的大规模经济建设，也是在这一年，党中央正式提出逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的过渡时期总路线。为了完成这些任务，刘少奇曾指出：“我们要做很多的艰苦工作，要做很多的政治工作和经济工作，其中一项需要做的重要工作就是统一战线工作。目前我们所说的这种人民民主统一战线工作的主要任务，就是团结、教育和改造民族资产阶级、上层小资产阶级及其知识分子和政治代表，以及加强国内各民族的工作。”（《加强党的统一战线工作》，出自《建国以来刘少奇文稿》第5册）关于团结、教育和改造的方法，党中央在《关于资本主义工商业改造问题的决议》中指出：“必须注意采取教育的方法，组织资本家的学习，逐步地改造这些资本家……这就创造了一个使我们有可能采用另一种教育方法的条件，这就是采用讲演、上课、座谈会、学习班。”（《关于资本主义工商业改造问题的决议》，出自《中共中央文件选集》第22册）毛主席在审改这一决议草案时，专门加写了“在对资本家进行教育的时候，引导资本家自己进行批评和自我批评这一种方法，值得特别注意。这个方法应有领导地普遍地加以推广”。（《关于〈中共中央关于资本主义工商业改造问题的决议〉草案的信件和对决议草案的修改》，出自 《建国以来毛泽东文稿》第5册）1956年1月25日的最高国务会议上，他进一步阐释：“在我国的条件下，用和平的方法，即用说服教育的方法，不但可以改变个体的所有制为社会主义所有制，而且可以改变资本主义所有制为社会主义所有制。”（《毛泽东年谱》第2卷）也就是说，在向社会主义过渡时期，统一战线的组织要通过学习、教育等方式，进一步发挥改造思想、统一认识的作用，以便更好完成这一时期党和国家中心任务。在全国政协和地方政协，承担这一任务的是学习委员会。

学习委员会的由来

学习委员会的前身是学习座谈会，它的创办可以追溯到人民政协成立的第二年。1950年4月27日，为适应各民主党派、各人民团体、政协全国委员会、中央人民政府和政务院五个方面的高级人员学习马列主义理论和毛泽东思想的需要，全国政协成立学习座谈会。学习方法依据自愿原则，以自学为主，同时与小组讨论和报告会相结合；根据学习材料和提纲进行自学，小组开会时按照预定的题目进行讨论，自由发言，相互辩论。办事机构是学习干事会，负责安排学习计划、拟定学习提纲。成立初期达202人，具体学习内容为思想方法论、社会发展史、国家学说及中国革命问题。

1952年1月5日，全国政协一届常委会第三十四次会议通过了《关于展开各界人士思想改造的学习运动的决定》和《中国人民政治协商会议全国委员会学习委员会组织办法》。会后，全国政协向地方协商委员会发出学习问题的通知，要求各地协商机关迅速成立学习委员会。随后，县各代会常委会也成立了学习委员会。当时的学习委员会带有临时性质。1954年4月24日，在第五十四次常委会会议上，通过了关于撤销学习委员会的建议，决定今后地方协商委员会组织的学习，由地方学习领导机关统一布置，全国委员会的学习座谈会干事会仍保留，负责学习座谈会的工作。次年，全国政协将学习座谈会改称为学习委员会。参加学习委员会活动的各界人士，强化了爱国主义思想，增强了接受社会主义改造和为社会主义建设服务的觉悟，使统一战线更加巩固。

设立县学委会 发挥统战机构作用

为了进一步把学习工作推向各级政协，通过教育说服的方法，引导、团结基层各界人士更好地推动社会主义改造事业，在1956年2月16日至3月3日召开的全国第六次统战工作会议上，李维汉指出：“关于政治理论学习，要动员各方面的力量，包括统战部、宣传部、工商联、民建会等，在党委领导下制定学习方案，成立学习委员会负责具体落实。”（《在全国统战工作会议上关于一九五六年到一九六二年统一战线工作的方针草案的发言》，出自 《历次全国统战工作会议概况和文献》）4月9日，党中央批准发布《中央统战部、中央宣传部关于帮助民主人士、资产阶级分子进行政治学习和理论学习的办法》，要求全国政协和各级地方委员会继续组织学习座谈会（学习会），吸收各方面的民主人士参加学习。“在没有设立人民政协的县、市，也应当尽可能地组织这种学习”。组织这种学习的，是政协地方委员会的学习委员会，对于没有设立政协地方委员会的地区，则设立各界人士学习委员会（下称“学委会”）承担此项任务。县级学委会设立与否，由省委、自治区委决定。（《中共中央统战部、中央宣传部关于帮助民主人士、资产阶级分子进行政治学习和理论学习的办法》，出自 《中共中央文件选集》 第23册）文件下发后，全国各省、自治区相继在不设政协的县成立学委会。

在学委会的领导与组织方面，由县党委统一领导，宣传部门、统战部门和有关的业务主管部门的党组织具体负责，并进行适当的分工和合作。学习教材由中央宣传部和中央统战部共同撰写。由中央和地方的党委宣传部和统战部开展教员选拔、学习计划的拟定和审查工作。各项学习的组织领导工作由党委统战部门负主要责任。各项学习的理论指导工作，由党委宣传部门负主要责任。

学委会一般由党委宣传部、统战部、民主党派和无党派民主人士、工会、工商联、妇联、青联和有关的业务主管部门等构成，成员主要分布在工商、医卫、文教等领域以及社会知名人士中。

学习采取自由辩论、讲清道理的方法，允许发表不同意见，以便深入学习，提高认识。在自觉自愿的基础上，适当进行批评与自我批评。同时，还要结合对工业农业建设等方面的参观，加深学习成效。（《中共中央统战部、中央宣传部关于帮助民主人士、资产阶级分子进行政治学习和理论学习的办法》，出自 《中共中央文件选集》第23册）

在职责方面，学委会工作内容是政协全国委员会职责在地方的具体化。

1954年的政协章程没有写明政协的具体工作内容，但有关章程的说明指出，总纲的七项准则是政协全国委员会任务和职权的依据。（《关于〈中国人民政治协商会议章程草案〉的说明》，出自 《人民政协重要文献选编》 上）在这七项准则中，除第一、二项是参加统一战线组织的政治基础，第六项是人民政协在国家层面开展对外交往之外，其余四项都是政协工作的性质和内容。将其与县学委会职责对比，不难看出，后者是前者在基层地区的具体实践，包括组织学习、开展批评与自我批评、联系和团结群众，向党委和政府提建议等。因此，各地省委总结学委会经验时，明确指出“各界人士学习委员会是不设政协的县（区）统一战线组织形式，它起着相当于政协的作用”。（《中共四川省委统战部关于继续做好县区各界人士学习委员会的工作几点意见》，出自 《珙县政协志》）

1956年底，我国的社会主义制度基本建立起来，党和全国人民人的主要任务是团结国内外一切可能团结的力量，把我国建设成为一个伟大的社会主义国家。根据中共八大通过的关于政治报告决议中“充分发挥人民政治协商会议和各级协商机构的作用”的决定，党中央要求根据各地具体情况，可以多设一些县政协，设立方案由省委或自治区党委决定。（《中共中央批转中央统战部关于加强政协地方委员会工作的意见》，出自 《中共中央文件选集》第24册）因此，经过相关省委批准，撤销部分县学委会，成立县政协委员会。1966年，留存的县学委会中止工作或解散。1980年前后，中止工作的县学委会按照省委的指示恢复活动。此后不久，根据党中央相关文件，各县陆续成立政协委员会，学委会完成了自己的使命，宣告结束。

县各代会常委会和县学委会是党领导的统战工作在基层实践与探索的智慧结晶，是统一战线组织形式和贯彻落实国家大政方针、县的具体情况相融合的产物。在各代会常委会设立时，职能只有三项。随着各项工作的开展，党中央认为有必要拓展它的工作内容。因此，在后续的补充规定中，将其三项职能细化为七项，赋予更多的责任；在全国人民代表大会召开后，从“大部分的县不需要设地方委员会”到“不设政协的县设立学习委员会”，党中央又根据社会主义过渡时期的新任务，创造性地设立了在县一级地区能够发挥统战组织作用的机构。这些都表明它们的设立与完善体现了党中央对基层统战工作的重视，同时也凸显了围绕中心服务大局始终是统战组织开展工作的着力点。

2021年12月5日，中共中央办公厅印发《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》的通知，这是党中央首次专门就新时代市县政协工作出台的专项文件。《意见》明确提出了市县政协是人民政协的重要组成部分，是发挥人民政协专门协商机构作用的重要力量。县级政协要在坚持党的领导的前提下，在国家治理体系现代化的构架中，不断顺应时代变化，找准历史定位，积极参与到人民政协事业发展的伟大实践中。

本文选自《纵横》杂志2024年第11期“政协故事”栏目，作者系中国政协文史馆宣传展览部馆员。

    信息提供：张志国（《纵横》杂志）